对全部政府性资金审计的认识

开展对全部政府性资金的绩效审计是加快审计转型的重要抓手。如何在审计中进一步深化对全部政府性资金的审计，同时在理论上进一步深化对全部政府性资金的论述并在审计中加以检验是审计人员特别是财政审计人员应该多加思考和实践的课题。

一、如何认识全部政府性资金

1.全部政府性资金的定义。全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。全部政府性资金一般是指政府可用的资金，但它还有全部政府性资金收入、支出、结余等指标。

2.全部政府性资金的分类

（1）按资金的使用性质分，全部政府性资金可分为政府可统筹使用的一般政府性资金、体现政府意图的视同政府性资金和政府承担兜底责任的政府性资金三类。一般政府性资金是指政府凭借公权力征收并由政府统筹使用的资金，如税收收入、非税收入、债务收入等；视同政府性资金是指资金虽未实际流入或流出政府，但该类资金体现了政府对自身资源的让度，体现了政府的意愿，如政府对企业的各类税费减免等；政府承担兜底责任的政府性资金是具有信托性质的资金，如社会保险基金等，这部分资金由公众上缴并委托政府管理，政府无权统筹使用，但当该部分资金不足以满足当期支付时，政府需承担兜底责任。

（2）按资金的管理模式分，全部政府性资金可分为纳入预算管理的政府性资金和未纳入预算管理的政府性资金两类。纳入预算管理的政府性资金目前主要有一般预算资金和基金预算资金。未纳入预算管理的资金主要有实施计划管理的预算外资金、专项使用的专项资金（基金）、政府性债务、以及视同政府性资金的税费减免和其他需要由政府承担兜底责任的资金。

（3）按资金的来源种类分，全部政府性资金可分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。其中社会保险基金收入包括基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入和其他社会保险基金收入，该项收入具有信托基金性质，政府无权统筹使用，但政府有承担兜底的责任。另外，非税收入主要包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入。债务收入在中央是指国内债务收入和国外债务收入，而对地方政府来说，主要是指政府以各种方式筹集的地方政府性债务。

3.为什么目前全部政府性资金审计未包括国有资产这一块？

我国的预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计等组成，因此在概念上大致等同于西方国家的政府会计，而不同于其政府会计中的“预算会计”分支。在我国的预算会计中，虽然财产也占有重要地位，但预算会计的科目体系仍然是以资金为中心设计的，具体地说，它是以收入和支出为中心来建立科目体系的，并采用收付实现制原则。收付实现制的弊端是不能有效提供政府的运行成本、运营绩效和财务状况，特别是资本资产存量和财政长期负债等信息。这在客观上造成了政府的国有资产未纳入政府的预算会计核算体系，因此我们研究的全部政府性资金并不包括这些政府所拥有的国有资产。但从本质上说，这些国有资产都是存量全部政府性资金的实体表现形式，当它变现为资金并流入政府可用资金的盘子时,即成为了一部分政府性资金，同样道理财政支出安排投资形成存量资产的，就退出我们的全部政府性资金审计视野，一般由其它专业审计去监督。

4.以全部政府性资金审计为主线，并不等于每年对全部政府性资金都要审一遍

摸清全部政府性资金收支规模、结构，是对总体情况把握和审计重点确定的需要，所以